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Intercommunalité

Mutualisations. Guide des coopérations à l’usage des collectivités locales et de leurs groupements

Le droit des mutualisations permet de retenir des solutions sur mesure, et donc adaptées aux besoins particuliers des communes et de leurs groupements. Dans cette optique, le Gouvernement a mis en ligne un guide qui recense les différents dispositifs (essentiellement conventionnels) existants. Définition. Si la notion de mutualisation et de coopération ne fait pas l’objet d’une définition juridique précise dans le CGCT, ce dernier prévoit toutefois un ensemble d’outils. Définie dans ce guide comme la mise en place, temporaire ou pérenne, de moyens communs à deux ou plusieurs personnes morales, la mutualisation peut être conventionnelle ou passer par la création d’un organisme de coopération. Les cinq formes existantes. Les actions de mutualisation et de coopération peuvent prendre cinq formes différentes. 1. Une action est effectuée de manière coordonnée par deux ou plusieurs partenaires, sans création de structure commune (par exemple, dans le cadre d’un groupement de commande).2. Un partenaire confie à un autre le soin de réaliser une mission pour lui (par exemple, dans le cadre d’une prestation de service).3. Un partenaire met ses moyens au service des autres personnes publiques (mise à disposition de services ou d’équipements par voie de convention).4. Un des partenaires crée en son sein un service mutualisé spécifique qui intervient pour tous les participants (création de service commun). 5. Les communes transfèrent une ou plusieurs de leurs compétences vers un EPCI qui les met en œuvre pour tout le territoire concerné.
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Compétence "soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire". Halles et marchés

1. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (loi NOTRe) a attribué aux communautés de communes (art. L 5214-16 du CGCT) l'exercice de la compétence « développement économique » en lieu et place de leurs communes membres de manière obligatoire au 1er janvier 2017. Au sein de cette compétence, la loi identifie une composante « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ». Il s'ensuit que les communes membres interviennent dans le champ de la politique locale du commerce et du soutien aux activités commerciales qui n'aura pas été reconnu d'intérêt communautaire. Cette ligne de partage au sein de la compétence « commerce » permet à l'EPCI à fiscalité propre de laisser au niveau communal des compétences de proximité et d'exercer les missions qui, par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant, s'inscrivent dans une logique intercommunale. 2. Les actions en faveur des entreprises commerciales et artisanales exerçant sur les halles et marchés communaux peuvent être comprises dans la définition de l'intérêt communautaire. En revanche, en l'absence d'autres précisions sur la définition de la compétence et dès lors que les articles L 2224-18 à L 2224-29 du CGCT confèrent une compétence de droit à la commune pour la création et la gestion des halles et marchés, il y a lieu de considérer qu'il s'agit d'une compétence distincte, hors du champ de celle visée à l'article L 5214-16. À ce titre, la création et la gestion d'une halle par une communauté de communes requerrait que la compétence fasse l'objet d'un transfert facultatif, en tout ou partie, sur le fondement et dans les conditions visées à l'article L 5211-17 du CGCT (JO Sénat, 23.05.2019, question n° 08958, p. 2741).
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Eaux pluviales et eaux usées. Répartition des coûts liés à l'assainissement

La gestion des eaux pluviales urbaines est définie par l'article L 2226-1 du CGCT comme un service public administratif correspondant à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines. Par ailleurs, les dispositions de l'article R 2226-1 du CGCT précisent les éléments constitutifs du système de gestion des eaux pluviales urbaines qui comprennent les installations et ouvrages, y compris les espaces de rétention des eaux, destinés à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales. Cette définition inclut les éléments accessoires tels que les avaloirs installés dans les caniveaux et les bouches d'égout. La loi n° 2018-702 du 3 août 2018 est venue clarifier les modalités d'exercice de la compétence relative à la gestion des eaux pluviales urbaines. La loi rattache désormais explicitement le service public administratif de gestion des eaux pluviales urbaines à la compétence « assainissement » pour les métropoles et les communautés urbaines, et introduit une nouvelle compétence distincte pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes, devant être exercée à titre obligatoire à compter du 1er janvier 2020 pour les premières et demeurant facultative pour les secondes. En tant que service public administratif, la gestion des eaux pluviales urbaines ne peut pas être financée par le biais d'une redevance et reste à la charge du budget général de la collectivité ou du groupement qui en assure l'exercice. Par conséquent, l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'EPCI compétent en matière d'assainissement devra fixer forfaitairement la proportion des charges de fonctionnement et d'investissement qui fera l'objet d'une participation du budget général versé au budget annexe du service public d'assainissement, selon les recommandations de la circulaire du 12 décembre 1978 relative aux modalités d'application du décret n° 67-945 du 24 octobre 1967 concernant l'institution, le recouvrement et l'affectation des redevances dues par les usagers des réseaux d'assainissement et des stations d'épuration. L'article 9 de cette circulaire préconise notamment qu'en cas de réseaux unitaires, la participation financière au titre des eaux pluviales se situe entre 20 % et 35 % des charges de fonctionnement du réseau, amortissement technique, intérêts des emprunts exclus. En cas de réseaux totalement séparatifs, la circulaire recommande une participation n'excédant pas 10 % des charges de fonctionnement, amortissements techniques et intérêts des emprunts exclus (JO Sénat, 18.04.2019, question n° 09320, p. 2114).
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Information des membres du conseil communautaire. Notion de document nécessaire

Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération (art. L 2121-13 du CGCT). Mais la demande du conseiller doit porter sur un document relatif à une délibération à venir. En application de l'article L 2121-13 du CGCT (NDLR : applicable aux EPCI en vertu de l’article L 5211-1), le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du CGCT, la communication de documents, il appartient au maire, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. Dès lors qu'il appartient au maire, sous réserve des délégations qu'il lui est loisible d'accorder, d'apprécier s'il y a lieu de procéder à la communication de documents demandés sur le fondement des dispositions précédemment citées, de telles demandes de communication doivent en principe lui être adressées, sauf à ce qu'il ait arrêté des modalités différentes pour la présentation de telles demandes. Toutefois, une demande adressée au directeur général des services (DGS) ne saurait être rejetée comme mal dirigée, dans la mesure où il revient, en tout état de cause, au DGS de la transmettre au maire pour qu'il puisse apprécier s'il y a lieu d'y donner suite. En se bornant à constater, pour faire droit à la demande de communication, que les documents en cause étaient directement liés à des délibérations, sans rechercher, alors que les délibérations invoquées étaient antérieures à la date de la demande de communication, si les documents demandés pouvaient être regardés comme étant nécessaires pour que l'élu requérant puisse se prononcer utilement sur les affaires en cours de la collectivité, susceptibles de faire l'objet de délibérations à venir au cours desquelles les élus auraient à se prononcer sur les projets en cause, le tribunal commet une erreur de droit (CE, 5 avril 2019, communauté intercommunale des villes solidaires, n° 416542).
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Modalités de retrait d’un EPCI

Le retrait des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre (EPCI-FP) est régi par les règles suivantes, étant précisé qu'en application de l'article L 5211-19 du CGCT, une commune ne peut se retirer d'une métropole ou d'une communauté urbaine. 1. Procédure de droit commun. La procédure de droit commun, régie par les dispositions de l'article L 5211-19 du CGCT, est applicable aux communes membres d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes. Elle prévoit que la demande de retrait d'une commune est soumise, d'une part, à l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI et, d'autre part, à l'accord des communes membres de ce même EPCI dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement, c'est-à-dire avec l'accord des 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population ou de la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population. Lorsqu'une commune représente plus du quart de la population concernée, son accord est également obligatoire. 2. Procédure dérogatoire. La procédure dite dérogatoire, prévue à l'article L 5214-26 du CGCT, est réservée aux seules communes membres d'une communauté de communes. Le préfet peut autoriser le retrait d'une commune de sa communauté de communes pour adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre une fois que la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), réunie dans sa formation restreinte, a rendu son avis et à la condition que l'organe délibérant de l'EPCI d'accueil ait accepté la demande d'adhésion. L'accord de la communauté de communes de départ n'est alors pas requis. Le mécanisme de la majorité qualifiée, qui suppose l'accord de deux communes sur trois dans certaines hypothèses ainsi que le droit de veto accordé aux communes représentant plus du quart de la population intercommunale, ont trop souvent empêché des communes de s'engager dans un nouveau projet d'association, malgré la pertinence de leurs arguments. Ce mécanisme est apparu trop contraignant, c'est pourquoi il a été instauré une procédure dérogatoire soumise au pouvoir d'appréciation du préfet. En effet, le préfet, saisi d'une demande de retrait au titre de la procédure dérogatoire, doit en apprécier la pertinence au regard, en particulier, des objectifs de rationalisation des périmètres des EPCI prévus à l'article L 5210-1-1 du CGCT, c'est-à-dire de leur cohérence spatiale, de l'existence d'un bassin de vie, de l'accroissement de la solidarité financière ou encore de la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes qui résulterait du retrait et de l'adhésion de la commune concernée. À tout moment de la procédure, il peut estimer que le projet de retrait-adhésion ne remplit pas ces objectifs et qu'il n'y donnera pas suite. Enfin, le préfet veille également à ce que l'ensemble de la procédure se déroule en concertation avec les élus afin qu'ils puissent exprimer leur point de vue, notamment au sein de la CDCI (JO AN, 26.03.2019, question n° 15268, p. 2777).
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Réunions des assemblées délibérantes des intercommunalités. Affichage des convocations

Les convocations aux réunions de l'organe délibérant de l'EPCI relèvent du même régime que les convocations aux séances des conseils municipaux (CE, 6 octobre 1995, Centre interdépartemental de gestion des personnels des communes de la Petite Couronne de la région Île-de-France, n° 95347). Or, la convocation du conseil municipal est soumise à des mesures de publicité destinées à assurer l'information des citoyens. En effet, conformément aux dispositions de l'article L 2121-10 du CGCT, cette convocation par le maire est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. L'article R 2121-7 du même code précise que l'affichage des convocations du conseil municipal a lieu à la porte de la mairie. Aussi, la convocation des membres de l'organe délibérant d'un EPCI doit-elle être affichée à la porte du siège de l'EPCI ou du lieu choisi par l'organe délibérant pour tenir ses réunions. Cependant, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que les convocations des membres de l'organe délibérant d'un EPCI fassent l'objet de mesures supplémentaires de publicité, telles que l'affichage à la porte des mairies des communes membres de cet EPCI. Les mesures de publicité des convocations définies par l'article L 2121-10 du CGCT ne sont pas prescrites à peine de nullité des délibérations, leur méconnaissance n'entachant pas d'illégalité les délibérations prises au cours de la séance (CE, 27 octobre 1976, Mlle Prat, n° 97689 ; CE, 22 mars 1993, SCI Les Voiliers, n° 112595) (JO Sénat, 28.02.2019, question n° 08486, p. 1133).
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Enfants à scolariser. Dérogations scolaires. Transfert de compétences à un EPCI. Compétence du maire (non)

Le maire n'est pas compétent pour accorder une « dérogation scolaire » en cas de transfert de la compétence à l'EPCI. Dans le ressort territorial d’un EPCI qui avait en charge le fonctionnement des écoles publiques de trois communes, un parent d’élève avait sollicité le maire de sa commune de résidence pour obtenir une dérogation afin d’inscrire ses enfants à l'école primaire d’une autre commune de l’EPCI. Le maire sollicité ayant refusé d'y faire droit, l’intéressé a formé un recours gracieux qui a été rejeté par une nouvelle décision de la même autorité. L'administré a alors saisi le juge administratif d'une demande d'annulation de ces décisions, ainsi que d'une demande indemnitaire. Le juge rappelle que la commune mise en cause était membre d'un syndicat intercommunal d'intérêt scolaire ayant en charge le fonctionnement des écoles publiques des trois communes. Il affirme que, par suite, en vertu des dispositions de l'article L 212-8 du code de l'éducation, le maire de la commune de résidence du requérant n'était pas compétent pour prendre les décisions en litige. S’agissant de la demande indemnitaire, s’il appartient au juge administratif d'accorder réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de l'illégalité fautive entachant une décision administrative, le juge estime que la réalité de ces préjudices n'est aucunement établie en l’espèce (CAA Lyon, 12 juillet 2018, M. C., n° 16LY03037).
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